|
Nota de Opinião da Comissão de Anistia sobre
a Decisão do TCU |
|
A Comissão de Anistia tomou conhecimento,
por meio da imprensa, de decisão do TCU que acolheu solicitação do procurador
Marinus Marsico para que
todas as indenizações concedidas como prestações continuadas sejam
reapreciadas pelo Tribunal, com fulcro em suposto caráter previdenciário das
mesmas e em possíveis ilegalidades. Como contribuição ao debate democrático
junto à sociedade e às instituições públicas brasileiras, a Comissão de
Anistia manifesta preocupação no sentido de que a decisão do TCU incorra em
um equívoco jurídico, político e um retrocesso histórico. 1. Do ponto de vista jurídico importam dois
registros. O primeiro o de que, para tentar comprovar
a possível existência de “ilegalidades” nas indenizações utilizaram-se de 3 casos emblemáticos: Carlos Lamarca,
Ziraldo Alves Pinto e Sérgio Jaguaribe. Ocorre que a decisão não abrangeu
informações fundamentais. No caso do Coronel Carlos Lamarca, assassinado na
Bahia, faltou a informação de que o direito devido à
sua viúva é objeto de decisão da Justiça Federal meramente atualizada pelo
Ministério da Justiça. Faltou registrar também que recentemente a Justiça
Federal do Rio de Janeiro confirmou a correição da decisão da Comissão de
Anistia no caso do jornalista perseguido Ziraldo e que possui situação
idêntica a de Jaguar. Estaria a Justiça Federal cometendo ilegalidades? Nos três casos, os critérios indenizatórios
estão previstos na Constituição e na lei 10.559/2002. Vale ressaltar que o artigo
8º do ADCT prevê que a anistia é concedida “asseguradas as promoções, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou
graduação a que teriam direito se estivessem em serviço ativo”. A segunda impropriedade reside em possível
exorbitância das competências do TCU, que abrangem a apreciação da:
“III - legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias,
reformas e pensões civis e militares”
nos termos do art. 71 da Constituição. Ocorre que a lei 10.559/2002, criada por
proposição do governo Fernando Henrique e aprovada por unanimidade pelo
Congresso Nacional, em seu art. 1º, criou o específico “regime jurídico
do anistiado político”, compreendendo como direito: “II -
reparação econômica, de caráter indenizatório,
em prestação única ou em prestação mensal, permanente e continuada,
asseguradas a readmissão ou a promoção na inatividade, nas condições
estabelecidas no caput e nos §§ 1o e 5o do art. 8º do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias;”. Ainda, o artigo 9º, caracteriza de
forma inequívoca a reparação como parcela indenizatória,
destacando que “Os valores pagos por anistia não poderão ser objeto
de contribuição ao INSS, a caixas de assistência ou fundos de pensão ou
previdência, nem objeto de ressarcimento por estes de suas responsabilidades
estatutárias”. Avançando ainda mais, a lei prevê, em seu parágrafo
único que “os valores pagos a título de indenização
a anistiados políticos são isentos do Imposto de Renda”. Se a equiparação entre a indenização
reparatória e a previdência social fosse o objetivo da Lei n.º 10.559, não
teria ela em seu artigo 1º estabelecido de forma expressa o referido
“regime do anistiado político” em oposição aos regimes
especiais da previdência já existentes à época. Justamente o oposto: o 9º
artigo da lei determina que todos os benefícios decorrentes de anistia sob
tutela previdenciária do INSS sejam convertidos para a modalidade
indenizatória e pagos pelos Ministérios do Planejamento e da Defesa: “O
pagamento de aposentadoria ou pensão excepcional relativa aos já anistiados
políticos, que vem sendo efetuado pelo INSS e demais
entidades públicas, bem como por empresas, mediante convênio com o referido
instituto, será mantido, sem solução de continuidade, até a sua substituição
pelo regime de prestação mensal, permanente e continuada, instituído por esta
Lei”. Assim, questão basilar no direito
brasileiro, os direitos indenizatórios não se confundem com os direitos
previdenciários. A tentativa de igualar as prestações mensais a um benefício
de natureza previdenciária é um exercício imaginativo forçado, cujo resultado
inadequado seria uma assimetria entre as reparações de prestação única e as
reparações de prestação mensal. Conforme a decisão, os perseguidos políticos
que recebem reparação em prestação única seriam “indenizados” e
os que recebem prestação mensal seriam titulares de “beneficio
previdenciário”. A lei brasileira não estabelece esta distinção, ao
contrário, dispõe que ambas as reparações são resultantes do mesmo fato
gerador, são reguladas pelos mesmos requisitos, com regime jurídico próprio
e, óbvio, sob o teto de uma mesma lei. Neste sentido, estabelecer uma
analogia entre a indenização em prestação mensal e a previdência social seria
francamente exorbitante e ilegal, pois que procura, por meio do controle de
contas, redefinir a natureza jurídica do regime do
anistiado político, previsto na Constituição e regulamentado na Lei n.º
10.559/2002. 2. Do ponto de vista político, o
temerário gesto do TCU ao se “autoconceder”
uma competência explicitamente inexistente na Constituição pode enfraquecer a
própria democracia. Incorre em erro a idéia difundida de que “[...]
quem paga não foi quem oprimiu. É o contribuinte. Não é o Estado quem paga
essas indenizações. É a sociedade.”, expressa recentemente pelo
patrocinador da causa. Todo o direito internacional e as diretivas da ONU são
basilares em afirmar que é dever de Estado, e não de governos, a reparação a
danos produzidos por ditaduras. O dever de reparação é obrigação jurídica
irrenunciável 3. Do ponto de vista histórico tem-se
que a anistia é um ato político onde reparação, verdade e justiça são
indissociáveis. O dado objetivo é que no Brasil o processo de reparação tem
sido o eixo estruturante da agenda ainda pendente da transição política. O
processo de reparação tem possibilitado a revelação da verdade histórica, o
acesso aos documentos e testemunhos dos perseguidos políticos e a realização
dos debates públicos sobre o tema. O Estado brasileiro demorou em promover o
dever de reparação. Os valores retroativos devidos aos perseguidos políticos
somente são altos em razão da mora do próprio Estado em regulamentar as
indenizações devidas desde 1988. O somatório da inafastável
dívida regressa é proporcionalmente igual à demora no processo de reparação.
Questionar as “altas indenizações” tomando por base os valores
dos retroativos, e não das prestações mensais em si importa em distorção dos
fatos e do direito. Como a Constituição determina, os efeitos financeiros
iniciam-se em outubro de 1988, o cálculo de retroativos que conduz aos altos
valores é simplesmente aritmético, aplicada a
prescrição qüinqüenal das dívidas do Estado. Não há, neste sentido, qualquer
juízo administrativo sobre esse valor que possa ser corrigido sem flagrante
desrespeito à Constituição. Nas agendas das transições políticas, as
Comissões de Reparação cumprem um duplo papel: juridicamente sanam um dano e,
politicamente, fortalecem a democracia, restabelecendo o Estado de Direito e
recuperando a confiança cívica das vítimas no Estado que antes as violou. É
por esta razão que legislações especiais, como a Lei n.º 10.559, criam
processos diferenciados para a concessão de reparações, com simplificação das
provas (muitas vezes, como no caso brasileiro, parcialmente destruídas pelo
próprio Estado) e critérios diferenciados de indenização (que não a
verificação do dano moral e material). São órgãos
públicos específicos para promover um amplo processo de oitiva das vítimas,
registrar seus depoimentos, processar as suas dores e traumas, em um ambiente
de resgate da confiança pública da cidadania violada com o Estado perpetrador
das violações aos direitos humanos. Após 10 anos de lenta e
gradual indenização às vítimas, o anúncio público por parte do Estado
brasileiro de revisar as impagáveis compensações decorrentes do “custo
ditadura”, ou seja, dos desmandos cometidos pelo Estado nos períodos
ditatoriais – como torturas, prisões, clandestinidades, exílios,
banimentos, demissões arbitrárias, expurgos escolares, cassações de mandatos
políticos, monitoramentos ilegais, aposentadorias compulsórias, cassações de
remunerações, punições administrativas, indiciamentos em processos administrativos
ou judiciais – pode implicar em quebra do processo gradativo de
reconciliação nacional e de resgate da confiança pública daqueles que viram o
seu próprio Estado agir para destruir seus projetos de vida. Tantos anos depois, torna-se
inoportuno e injustificável para as vítimas, o Estado valer-se da criação de
procedimentos de revisão diferentes daqueles inicialmente estipulados,
estabelecendo uma instância revisora com um controle diferenciado, impondo ao
perseguido político mais uma etapa para a obtenção de direito devido desde
1988, ampliando a flagrante violação ínsita na morosidade do Estado em
cumprir com seu dever de reparar. É importante destacar que a Comissão de
Anistia não se opõe que o TCU promova fiscalização de legalidade concreta. A
propósito, o Ministério da Justiça já observou algumas destas recomendações
em outras oportunidades. O que não se pode concordar, neste momento é com o
fato de que a Corte de Contas abandone seu papel de fiscal de contas
arvorando-se verdadeiramente em nova instância decisória para a concessão dos
direitos reparatórios. O sentido das Comissões de Reparação é o de
estabelecer um procedimento mais simples, célere e homogêneo que o
procedimento judicial, como forma de garantir a restituição dos direitos às
vítimas ainda em vida ou aos seus familiares. Não guarda qualquer relação com
este objetivo remeter ao TCU o trabalho arduamente realizado por 7 diferentes
Ministros da Justiça ao longo de 10 anos. A inclusão de um procedimento revisor nos
dias de hoje pode abalar a confiança cívica que as vítimas depositaram no
Estado democrático e a própria reparação moral consubstanciada no pedido
oficial de desculpas a ele ofertado pelo Estado, prejudicando o processo de
reconciliação nacional. Trata-se de um grave retrocesso na agenda
da transição política e da consolidação dos Direitos Humanos no Brasil. Em
outros países que enfrentaram regimes de exceção a agenda nacional move-se no
sentido de avançar, com o Chile abrindo a integralidade dos arquivos
disponíveis, a Espanha retirando estátuas e denominações de espaços públicos
alusivas à ditadura de Franco, a Argentina condenando torturadores, e todos
os países (desde o fatídico episódio nazista na Alemanha) estabelecendo
programas de reparação às vítimas e depurando do serviço
públicos aqueles que promoveram violações graves aos direitos humanos.
Esta decisão no Brasil orienta-se no sentido oposto: recoloca sob o plano da
incerteza e da insegurança as reparações destinadas às vítimas ao invés de
lançar-se sobre a investigação dos perpetradores. É imperativo avançar com a localização e
abertura dos arquivos das Forças Armadas; com a proteção judicial das
vítimas, com uma reforma ampla dos órgãos de segurança; com a localização dos
restos mortais dos desaparecidos políticos entre outras tantas medidas já
dadas pelo exemplo dos países que viveram experiências similares à nossa e
pelo que está disposto nos tratados internacionais sobre a matéria. Caberia
agora ao Brasil debruçar-se sobre os arquivos das vítimas, não para querer
rever os critérios criados pelo legislador democrático diante do
incomensurável custo-ditadura, mas sim para encontrar-se com os milhares de
relatos das atrocidades impostas aos anônimos que os meios de comunicação
ainda não se interessaram em propalar. Por fim, a Comissão de Anistia reconhece a
legitimidade do TCU para o controle de contas pontual e concreto, mas opõe-se
ao extrapolamento ora em curso que pretende
identificar o regime indenizatório com o regime previdenciário e proclamar
uma nova instância revisora de todas as indenizações mensais. A Comissão de
Anistia ainda reconhece todas as demais formas de controle da Administração
Pública a que está submetida, como as esferas de controle interno e o próprio
Ministério Público Federal. Se há algum ponto positivo a ser extraído
da decisão de ontem no caso desta ser mantida por
instâncias recursais superiores, trata-se da possibilidade reaberta
para que o Estado, uma vez mais, possa através de um órgão público dar
publicidade às histórias de violações praticadas durante os anos de exceção
no Brasil. Numa eventual reapreciação de todo o conjunto de processos
julgados espera-se que o Tribunal de Contas, não transforme um processo de
reparação política em processo meramente contábil e saiba ouvir e divulgar os
relatos das vítimas, verificando com a devida sensibilidade histórica a
legalidade de todas as concessões empreendidas pelo Ministério da Justiça.
Somente deste modo a atual medida poderá contribuir para o fortalecimento da
democracia e dos direitos humanos. Brasília, 12 de agosto de 2010. Paulo Abrão Pires Junior Sueli Aparecida Bellato |